נתן זוסמן | ראיון

"לא היה קורה שום דבר אם היו מזרימים איזה מיליארד דולר או שניים לעזור לחלץ את המשק"

פרופ’ נתן זוסמן, לשעבר מבכירי בנק ישראל, חושב שהבנק המרכזי היה יכול לעשות יותר ולשנות את ההתמודדות עם משבר הקורונה • בראיון ל"גלובס" הוא אומר כי הממשלה הייתה קמצנית בסיוע לעסקים ולאזרחים, וסבור כי הנפקת האג"ח למאה שנה הייתה טעות

פרופ’ נתן זוסמן, לשעבר מבכירי בנק ישראל / צילום: Boris Palefroy, IHEID
פרופ’ נתן זוסמן, לשעבר מבכירי בנק ישראל / צילום: Boris Palefroy, IHEID

"אני אופטימי יחסית", אומר פרופ' נתן זוסמן, "נניח שהיה גל חד-פעמי של המחלה, ואין גל שני חמור. במקרה כזה, ההתאוששות של מרבית המשק תהיה הרבה יותר מהירה משחשבנו. לא נכנסנו למשבר עם איזושהי תקלה כלכלית. אין לנו מערכת בנקאות ממונפת, אין לנו חובות שנלקחו סתם, אין לנו טייקונים שמינפו את עצמם לדעת כמו ב-2009".

זוסמן, אחד מבכירי המאקרו כלכלנים הישראלים, מציע לחשוב על הפעילות הכלכלית שנעצרה כמו על מכונית ברמזור. "לא הייתה תקלה במכונית ולא עשית שום דבר שגוי. פשוט איתרע המזל והגעת לרמזור אדום. צריך לעשות עם זה משהו? כנראה שלא. אם נעצרת בגלל שהייתה לך תאונת דרכים, זה לא אותו דבר. צריך להביא גורר, לחלץ אותך, לקחת אותך לבית חולים. מבחינת רוב האנשים במשק - שמו להם רמזור אדום. עצרו אותם. מרגע הרמזור מתחלף לירוק הם שמים גז ומתחילים לנסוע".

אבל יש גם כאלה שהמכונית שלהם הייתה ישנה ובעייתית יותר, הוא אומר, "ובגלל שעצרת ברמזור היא נתקעה ולא מצליחה להתניע". במקרים כאלה, יש לדעתו מקום לעזרה. אבל "לרוב העסקים במשק זה משהו שהוריד קצת את המהירות" - ולא יותר. נגיע באיחור ליעד, אבל נגיע. "אם כי, יש ענפים שהפגיעה בהם ממוקדת, כמו ענף התיירות, והוא יתאושש הרבה יותר לאט".

למרות שהוא חושב שהציבור ייצא מהמשבר עם תיאבון לצרוך ולחזור לשגרה, לדבריו הממשלה יכולה וצריכה הייתה לספק יותר תמיכה לעסקים ואזרחים. "תגובה ממשלתית קצת יותר נדיבה, שמרגיעה, מכניסה פחות אנשים לחרדות ולחצים, מאפשרת לאנשים לראות את האור בקצה המנהרה - זה גם עוזר להתאוששות. ברור שאפשר לעשות יותר. לצערי אני חושב שממשלת ישראל הייתה מעט קמצנית בעזרה, כיוון שהמחיר שלה הוא יחסית קטן".

זוסמן משוכנע למשל שהממשלה הייתה יכולה לנצל את הריבית האפסית בשווקים כדי ללוות יותר. ואפשר גם היה להשתמש בחלק קטן מהרזרבות של בנק ישראל כדי להתמודד עם המשבר: "אף אחד לא היה בא בטענות" לבנק ישראל על צעד כזה.

משבר תקדימי: אין מה ללמוד מההיסטוריה, צריך לחשוב מחוץ לקופסה

פרופ' זוסמן כיהן כראש חטיבת המחקר בבנק ישראל בין 2011 ל-2017, ונחשב בזמנו כאחד המועמדים להחליף את קרנית פלוג כנגיד בנק ישראל. את הקריירה האקדמית שלו עשה בעיקר במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים, ובעבר גם עמד בראשה. אבל את הראיון הנוכחי עם "גלובס" הוא מקיים משווייץ: זוסמן מכהן כיום כפרופסור במכון ללימודים מתקדמים בג'נבה, ואף עומד בראש מרכז לצמיחה ומימון במכון.

בין היתר, הוא מומחה בעל שם להיסטוריה מאקרו כלכלית, אבל מסתבר שהוא דווקא לא חושב שאפשר למצוא בעבר השראה מיוחדת להתמודדות עם המשבר הנוכחי. אנחנו במצב ייחודי, שבו ממשלות משתקות מיוזמתן את המשק כדי להלחם במגפה. "אין הרבה מה ללמוד מההיסטוריה על המשבר הזה. צריך לחשוב מחוץ לקופסה, לעבוד עם כלים חדשים ורעיונות חדשים".

זוסמן מציע, למשל, להרפות מעט מהחשש מהגירעון ומהגידול בחוב הלאומי שהוא מביא. ההסבר שלו פשוט: זה לא עולה לנו כלום. "אם אני יכול לקחת חוב שאין עליו ריבית, או שהריבית עליו אפילו שלילית, כלומר שמישהו נותן לי כסף כדי שאני אלווה ממנו - אז החוב הזה לא מטריד אותי בכלל. לא היה לנו דבר כזה בהיסטוריה".

בדרך כלל, הוא מפרט, לחוב מתלווה נטל: תשלומי הריבית, שאותם צריך לממן באמצעות מסים. "אבל במצב כזה (שבו הריבית שלילית), הטיעון שהחוב הוא נטל על הדורות הבאים לא תקף. לא על הדור הזה ולא על הדורות הבאים".

וזה רלוונטי לישראל?

"ישראל לווה בחוב לטווח קצר בריבית כמעט אפסית. הריבית הריאלית (כלומר בקיזוז אינפלציה) של איגרת חוב צמודה לעשר שנים של ממשלת ישראל היא ריבית שלילית. אנשים משלמים לך היום כסף ואתה מחזיר להם פחות בעתיד. חלק ממה שאנחנו רואים בריביות השליליות האלה הוא שאנשים מוכנים לתת למדינות משאבים כדי לטפל במצב היום, על חשבון תשואה אישית שלהם בעתיד. כי הם חושבים שאלמלא כן יהיה הרבה יותר גרוע".

"השאלה, כמובן, היא מה עושים עם הכסף", אומר זוסמן. אפשר לקחת חוב, להשתמש בו באופן לא יעיל, ולהרוס את הכלכלה. "אבל אם אתה משתמש בכסף למשהו שתורם לצמיחה, ותורם לשיפור המצב, אז לחוב בריבית אפס או ריבית שלילית, אין שום עלות".

יותר מכך, הוא מסביר, אפשר לחשוב על על תוכניות שיממונו באמצעות גיוס כסף בריבית אפסית, ויחסכו הוצאות גדולות יותר בהמשך. "לדוגמה, אם היו נותנים, כמו שעשו בחלק מהמדינות בעולם, מענק לעסקים בתמורה לכך שלא מפטרים עובדים, אז ברור שאחר כך היה צריך לעשות הרבה פחות כדי לחלץ את המשק".

החוב: לגירעון הייתה חשיבות פסיכולוגית בקבלת ההחלטות 

גם אם אפשר היה לדעתו לעשות יותר, הרי שבחודשים האחרונים בכל זאת נרשם זינוק דרמטי בגירעון בישראל. אלא שבמקום ללוות בשוק המקומי, החשב הכללי במשרד האוצר גייס בשבועות האחרונים לא פחות מעשרה מיליארד דולר בחו"ל, כולל מיליארד דולר שגויסו בהנפקת אג"ח למאה שנה, לראשונה בתולדות ישראל.

"לדעתי זו הייתה טעות, על גבול שטות", אומר זוסמן. "בעצם לווינו במטבע חוץ בריבית יחסית גבוהה, במקום ללוות בריבית אפסית ולממן את המשבר. בימים כתיקונם, זה שאתה מצליח להנפיק למאה שנה נותן לך בשוק ההון חותמת כשרות חשובה. אין ספק שרצו לשדר עסקים כרגיל, והייתה איזה תכנית מגירה של החשב הכללי שבלי קשר למציאות המשיך איתה".

ואם לחזור לשאלה העקרונית של החוב, הרי שעלות תשלומי הריבית היא רק חלק מהעניין, אומר זוסמן. גם לגובה החוב עצמו יש חשיבות. "החוב יושב אצלך בספרים, ואנשים מסתכלים על יחס החוב-תוצר כשהם באים לתת לך אשראי בעתיד. אתה לא יכול להתעלם מזה לחלוטין. אבל הסטנדרטים גם השתנו, וכל עוד מישהו מוכן עכשיו לתת לך חוב בריבית אפסית, ואתה נמצא במשבר - אז כאמור, אני מקווה שהמשבר לא עמוק, וככל שנטפל בו בטווח הקצר, פחות נצטרך לטפל בנזקים של הטווח הארוך".

מה באשר לצורך להוריד את החוב? "זה לא בזמן משבר", הוא אומר. "מה שנקרא 'מדיניות אנטי מחזורית' הוא דבר חשוב: בזמן משבר אתה מגדיל את הגירעון, ובזמן של שגשוג כלכלי אתה מקטין את הגירעון. לצערנו חלק ממה שקרה הוא שהגענו אל המשבר הזה עם גירעון יחסית גדול". החשיבות של הגירעון הגדול, הוא מדגיש, הייתה בעיקר פסיכולוגית. הגירעון לא הגביל בפועל את מקבלי ההחלטות, אבל הוא "מכניס למגננה את מי שצריכים לקבל את ההחלטות, ואני לא בטוח שהם מקבלים החלטות מיטביות כשעננת הגירעון עומדת להם מעל הראש".

רזרבות בנק ישראל: ביטוח לזמן משבר, היה צריך לממש  

במהלך כהונת זוסמן בבנק ישראל, גדלו יתרות המט"ח בבנק בכמעט 50%, והגיעו ל-114 מיליארד דולר. הגידול נבע ממדיניות התערבות הבנק בשוק המט"ח, שנועדה בין היתר למנוע ייסוף יתר של השקל, וכך לשמר את תחרותיות הייצוא. רכישות המט"ח, אגב, נתקלו בזמנו בביקורת חריפה מצד יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון וכלכלנים נוספים, שטענו כי מדובר בהשקעה כושלת הגורמת לעיוות מחירים, ותומכת גם בענפי ייצוא חסרי הצדקה כלכלית.

אלא שלפני כחודשיים, עם פרוץ המשבר, היתרות אפשרו לבנק ישראל להזרים נזילות לשוק המט"ח, על רקע מצוקת דולרים חריפה. עבור זוסמן, נגידת בנק ישראל לשעבר פרופ' קרנית פלוג, ובכירים אחרים בבנק - זו הייתה הוכחה שליתרות יש תפקיד חיוני בשמירת היציבות בשווקים. כפי שזוסמן מציין, הביקורת על מדיניות המט"ח של הבנק נעלמה.

"אנשים הבינו שזה בעצם ביטוח לזמן משבר", הוא אומר, ומוסיף: "לטעמי בנק ישראל היה יכול לעשות הרבה יותר. הוא יכול היה להשתמש בחלק מהיתרות כדי לפתור את חלק מהבעיות שדיברנו עליהן במשק הישראלי. לא היה קורה שום דבר אם היו מזרימים איזה מיליארד דולר או שניים לעזור לחלץ את המשק, כמו שעשו בנקים מרכזיים אחרים. זה היה משנה את ההתמודדות של ישראל".

פשוט להוציא את הרזרבות?

"פשוט להוציא. לממש חלק. כשהשקל בארבע ומשהו - תממש".

מימון פעולות הממשלה על ידי בנק ישראל מעלה שאלות סבוכות על הדפסת כסף, שאסורה על פי חוק בנק ישראל משנת 2010. "מבחינת חוק בנק ישראל ומה שסטנלי פישר חשב כשהעבירו את החוק", אומר זוסמן, "אתה לא רוצה לאפשר לממשלה להדפיס כסף כדי להתנהל בצורה לא אחראית. אבל ככל שהמשבר נגרם על ידי פורס מז'ור (כוח עליון) - זה המקום שאתה מפעיל את היתרות. אם אין את התשתית המשפטית לזה, צריך לסדר אותה".

"נכון שבחלק (מהרזרבות) השתמשו ומכרו כדי לייצב את השקל, שזה היה מאוד חשוב", מחדד זוסמן. "אבל אפשר היה לעשות טיפה יותר, בייחוד לנוכח העובדה שעכשיו קנו בחזרה את הדולרים ומדפיסים כנגדם שוב כסף. שוב אני אומר - אנחנו במשבר מסוג אחר, וצריך לחשוב אחרת. זה לא גירעון שהממשלה יצרה כתוצאה מהפחתות מסים או התנהגות לא אחראית, ועכשיו באים לבנק המרכזי שישלם. לזה בשום פנים ואופן לא הייתי מסכים".

מוכנות למשברים: השוק לא יכול לטפל בהכול, מגפות למשל

אם לקחת צעד אחורה מישראל, "בעולם בכללותו אני חושב שהתאוששות תהיה יחסית מהירה, כל עוד אנחנו באמת מדברים על גל אחד", הוא אומר. "אם יבוא גל שני, יותר חמור, נחזור על מה שאנחנו רואים עכשיו ואולי אפילו בצורה יותר חריפה".

אבל יש יעדי ייצוא, כמו ארה"ב, שבהם ההתאוששות לא נראית קרובה.

"אנחנו משק קטן ופתוח וככל שהעולם מתאושש פחות אנחנו כמובן נייצא פחות. גם כאן אני יותר אופטימי כי דווקא סקטור ההייטק, או לפחות חלקים ממנו, פחות חשוף, והוא גם מספק פתרונות למשבר. נוצרו גם המון הזדמנויות בתחום הטכנולוגיה ובתחום התשתיות. המשק הישראלי גמיש וקטן ויכול למצוא את הנישה כדי להמשיך ולשגשג, ואנחנו יכולים לנצל הזדמנויות".

ומעבר לאתגרים המיידיים, זוסמן מוצא ברגע הנוכחי לקח כללי. "צריך להיות מוכן למשברים. זה נכון למשברים פיננסיים, וזה נכון למשברים בתחום הבריאות. ואני חושב שאנחנו צריכים להתכונן יותר טוב למשבר האקלים. המוכנות חשובה כי היא מגדילה מאוד את היכולת להגיב. אפשר להתכונן ואז הפגיעה יותר קטנה".

מה זה אומר בפועל? בין היתר, אומר זוסמן, אפשר להתכונן למשבר על ידי השקעה בתשתיות. "בתחום הבריאות צריך להגדיל את התשתית הפיזית, כלומר יותר בתי חולים ויותר מיטות. כל חורף אנחנו מגיעים לזקנה במסדרון גם בלי מגפה - שם צריך פשוט להגדיל את התשתיות הפיזיות וכמובן גם צריך להכניס דברים למחסנים לחירום. זה חלק מביטוח. החיים מלמדים אותנו שאנחנו מגיעים לאירועים לא צפויים מדי פעם".

איך זה מתחבר לדיון המוכר על הצורך לעשות דיאטה לאיש השמן, כלומר המגזר הציבורי?

"טיפול בעודפים, שומנים וחוסר יעילות במגזר הציבורי זה דבר שתמיד כדאי לעשות. אבל אנחנו יודעים שיש כמה סוגי בעיות שהשוק הפרטי לא מסוגל להתמודד איתן. למשל מגפות. עכשיו אנחנו רואים שאפילו התומכים הקיצונים ביותר בניאו-ליברליזם, כלכלת שוק וממשלה קטנה, כמו במגזר ההייטק למשל - מיד רצו לממשלה שתחלץ אותם. האידיאולוגיה שהשוק מסוגל לטפל בהכול בצורה מיטבית כנראה מוטעית. המשבר הזה לימד אותנו שיש חשיבות לסקטור ציבורי שמתפקד, שמספק תשתיות. המשבר הוא קריאת השכמה. הוא מזכיר לנו בשביל מה קיימות ממשלות".

זוסמן מזכיר יתרון נוסף שיש לממשלות על פני השוק הפרטי: "במשבר כזה מי שיכול להיכנס לחוב ולגייס משאבים בעלות יחסית סבירה זה המדינה".

באופן כללי, הוא אומר, מתנגדי המגזר הציבורי ה"שמן" מבלבלים לעתים בין גודל לבין יעילות: "הממשלה הקנדית יותר גדולה מהממשלה האמריקאית ואת סקטור הבריאות היא מנהלת בצורה יעילה ולא בזבזנית. הממשלה יכולה לקחת אחריות על משהו, וזה לא אומר שזה לא יעיל".

ניהול במגזר הציבורי: ראש הממשלה כמאמן כדורגל

בכל זאת, אם קוראים להגדיל את ההוצאה ציבורית, לא צריך לוודא קודם שהמערכת עובדת ביעילות?

"אני מסכים במאה אחוז. בראיון פרישה שעשיתי כשעזבתי את הבנק אמרתי שהקברניטים של המדינה, השרים, הממשלה, לא יכולים לבוא ולהגיד 'אנחנו לא יעילים ולכן אנחנו לא עושים'. חלק מזה זה עניינים אידאולוגיים, של ראש הממשלה הנוכחי, וחלק מהאנשים שמקיפים אותו (שדוגלים בהתערבות ממשלתית מינימלית א"פ וע"ב). אבל חלק מזה זה התחמקות מלקחת אחריות של ניהול. יש לך מדינה? אתה צריך לנהל. והאזרחים, בצדק, צריכים לדרוש שיפור ביכולות הניהול של המגזר הציבורי. צריך לנצל את המשבר הזה להרבה דברים, ואחד מהם הוא לעשות חשיבה נוספת על חשיבות איכות הניהול של המשאבים הציבוריים. ברגע שהמדינה תוכיח יכולות ניהול - גם האזרחים יסכימו לשלם יותר.

"את האחריות צריכים לקחת אותם אנשים שמנהלים את המדינה. וזה צריך להתחיל ברמה של ראש ממשלה, שצריך לקחת את זה כפרויקט. ההתייעלות זה לא לפטר את העובדים או להוריד להם בשכר, זה לשפר את יכולות הניהול של העובדים במגזר הציבורי. הייתי מנהל בעצמי בבנק ישראל - וזה לא תחביב לנהל. אתה יכול להיות אדם מאוד מוכשר, מאוד משכיל, אינטליגנט, פרופסור, אבל בסוף לנהל צריך לדעת, צריך כלים. ניהול זה לא רק טייטל ומשכורת. זה אחריות, ואי אפשר לזרוק את האחריות על העובדים. כי אלה העובדים שיש לך.

"זה כמו מאמן כדורגל שבא ואומר השחקנים שלי גרועים. הציעו לך לאמן, ולקחת את זה? אתה לא יכול להגיד עכשיו שהשחקנים לא טובים. ידעת מי הם. ידעת שאתה לא הולך לאמן את ברצלונה. אתה נבחרת לראש ממשלה, ידעת באיזה מדינה אתה הולך להיות, אז בדיוק כמו בכדורגל, זאת הקבוצה שיש לך - בוא תהפוך אותה לקבוצה מנצחת בליגה שהיא יכולה לשחק בה". 

נתן זוסמן

מומחה למאקרו כלכלה ולהיסטוריה מאקרו כלכלית, בן 60, מכהן כיום כפרופ' במכון ללימודים מתקדמים בג'נבה ● בעבר כיהן כראש חטיבת המחקר וחבר הוועדה במוניטרית בבנק ישראל ● שימש תקופה ארוכה כפרופ' באוניברסיטה העברית, בה היה ממקימי תכנית הפכ"מ ● השלים לימודי דוקטורט באוניברסיטת ברקלי ● בנו של פרופסור צבי זוסמן, מראשוני כלכלני בנק ישראל

יומן קורונה:
ניוזלטר יומי על כל מה שצריך לדעת
הרשמה
הרישום נכשל
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988